英国养老金市场化的经验与启示
2013-02-20 00:00:00 来源:

  英国是典型的资本主义福利国家。但自20世纪70年代以来,英国等资本主义国家遭遇经济危机,经济放缓,失业率上升,政府财政负担日益沉重,加之人口老龄化的挑战,“福利国”越来越不可持续。在此背景下,英国政府开始对传统的养老保障制度进行一系列的改革,其基本方向是市场化和多元化。经过30多年的市场化改革,英国基本建立了主体多元、层次多级、功能齐全、分工明确的养老保障体系,许多经验值得学习和借鉴。
养老金市场化改革
  广义上讲,养老金市场化就是以市场的方式解决养老保障供给、养老保障管理与养老保障服务问题,或者说,在养老保障的责任主体与管理主体中引入市场。实践中主要有两种表现:一是把养老金供给中的国家责任更多地转移给非国家主体,如个人、家庭、企业、营利机构等;二是让市场更多地涉足以前国家包揽和统管的养老保障领域。英国养老金市场化改革的主要内容表现在三个方面。
  引入职业养老金计划。早在1959年,英国政府就通过立法,允许雇主选择退出国家收入关联养老金计划,建立自己的私人养老金计划。由于此类私人养老金计划多是按照国家收入关联养老金计划模式建立,因而在计划形式上多是待遇确定型养老金计划(DB)。自20世纪80年代开始,为鼓励私人养老金计划的发展,英国政府放宽了协议退出国家收入关联养老金计划的私人养老金计划类型,缴费确定型养老金计划(DC)得以放行。但整体上讲,市场化改革过程中的一个突出问题是自愿性的职业养老金计划参加范围有限,覆盖面不广。2008 年11 月,英国通过了《2008 年养老金法案》,该法案规定第二支柱自愿性职业养老金将自2012 年10 月起成为强制性职业养老金,要求所有年收入7475 英镑以上、年龄在22 岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老计划的雇员都将“自动加入”职业养老金计划,从而组成新的强制性的养老金第二支柱。
  引入个人养老金计划。在1986 年的社会保障法案中, 英国政府推出了个人养老金计划( APPs),雇员可以选择不参加或者退出国家收入关联养老金计划或私人职业养老金计划,建立一个完全属于自己的个人退休储蓄账户, 账户的缴费采用完全积累模式, 账户的管理运营交由私人性质的金融服务提供商负责,如保险公司、银行、共同基金等。
  引入低成本的养老金计划。
  私人养老金计划的突出问题是市场管理成本高,市场覆盖率低。为方便和鼓励中低收入阶层建立自己的私人养老金计划, 英国政府相继推出了两项低管理成本的养老金计划。一是存托养老金计划。1999年,英国通过立法,要求到2001 年,超过5个雇员且没有建立职业养老金计划的雇主需要为雇员建立存托养老金计划。该计划管理费低廉,成员可以在不同计划类型之间转移,便于调动中低收入阶层参与的积极性。二是国家职业储蓄信托。为配合《2008 年养老金法案》强制性职业养老金的实施,英国成立了由政府资助的低成本(年管理费为0.3%)的国家职业储蓄信托NEST,来管理最少一个人的职业养老金计划。
  市场化改革的特征
  考察英国养老金市场化改革,无论是职业养老金计划还是个人养老金计划,无论是自愿性养老金计划还是强制性养老金计划,其基本特征都是多元主体、市场管理和政府监督。
  从单一责任主体到引入多元责任主体。20世纪70年代以来,英国政府不断改革其传统的养老金制度,不断降低国家福利津贴标准,鼓励多元主体参与养老金计划的供应和管理,发展多种形式的私人养老金计划,如雇主建立的职业养老金计划、个人建立的个人养老金计划等。《2008 年养老金法案》更是强制规定符合条件的雇员必须加入自己的职业养老金计划。
  从现收现付制到引入基金积累制。早在20世纪60年代,英国政府就开始在现收现付制之外引入基金积累制。根据英国的传统和政府要求, 初期的职业养老金计划大多比照国家收入关联养老金计划设立, 因此多是DB型计划。但自1997年以来,由于政府对养老基金免税待遇的降低,传统DB计划的支出刚性负担等因素影响,加之政府对DC计划“资格”的放行,越来越多的企业不再建立DB计划,而转向建立DC计划,尤其是为新雇佣的员工建立DC计划。英国的DC计划有两种,一是雇主建立的职业养老金计划,二是个人建立的个人养老金计划。无论是职业养老金计划,还是个人养老金计划,都是采用基金积累制。
  从政府管理到引入市场管理。一方面,国家基本养老金、国家收入关联养老金通过现收现付的模式运作,由英国政府管理,通过再分配手段为社会成员提供“老年安全网”,且由政府承担最后责任。另一方面,政府积极鼓励和引导市场管理型养老金计划的发展。20世纪60年代起,英国就开始兴起私人养老金;80年代,在政府政策的鼓励和引导下,DB计划和个人养老金计划开始盛行;到90年代,DC计划开始盛行。无论是职业养老金计划还是个人养老金计划,都不是国家管理的养老金,它们要么是由雇主管理,要么是由专门的私人机构如保险公司进行管理。
  从市场管理到引入市场监督。
  在养老金市场化改革的同时,立法和成立专门的养老金监管机构是英国养老金改革的又一基本特征。1973年,议会通过《1973 年社会保障法案》,并依据该法设置了职业养老金管理委员会,主要管理协议退出的职业养老金计划,确保协议退出雇员的待遇水平不低于国家收入关联计划。2004 年,议会通过《2004 年养老金法案》,并根据该法案在2005 年组建新的监管机构——养老金监管局,以取代原来的职业养老金管理委员会。英国政府还颁布了一系列养老金监管指引,作为养老金法案的配套规章,指导养老金监管工作。
  改革对中国的启示
  中国的养老保障经历了从国家-企业保障到社会保障,从社会统筹到统账结合,从政府单一支柱到社会基本养老保险与企业补充养老保险(企业年金)、个人自愿储蓄型养老保险和全国社会保障基金并行发展,再到目前的个人账户做实、养老基金入市和个税递延养老保险探索。应该说,中国的养老保障体系正处于变革与重构过程中,市场化是重要方向。英国养老金市场化改革经验可以为我们提供以下借鉴。
  一、责任主体:国家、企业与个人相结合
  整体上讲,英国的养老保障体系较完整,政府与市场,国家、企业与个人结合较好。中国目前的突出问题是政府与市场的权责不清,政府责任处于“非规则”状态,或者说是边界模糊状态。政府边界模糊自然导致市场边界模糊,市场在资金筹集、管理运营、社会服务等方面找不到边界,直接导致目前的市场功能缺位。当前中国养老保障体制改革的重点是统筹设计政府与市场,国家、企业与个人的功能定位,明确政府与市场的责任与权利边界,发展多元责任主体,推动养老保障的多方参与和市场运作,努力构建多主体、多支柱、多层级的养老保障体系。如大力发展企业年金,适时推出职业年金和个税递延养老金计划,个人账户的逐步做实与市场化运作等等。
  二、功能结构:现收现付与基金积累相结合
  在养老保障体系的功能结构方面,英国的基本经验是:政府与市场相结合、现收现付与基金积累相结合、公平与效率相结合,政府重点保障公平,以现收现付和转移支付的手段为社会成员提供基本养老保障,确保老年经济生活安全;市场重点解决效率,以基金积累和市场化管理的方式为社会成员提供补充养老保障,确保老年经济生活品质。中国目前的突出问题是补充养老保障发展严重不足,不仅基金制养老金计划参与人群与基金积累总量有限,而且基金管理的效率与效果不尽如人意。虽然政府近年加大了对养老保障市场化改革的“顶层设计”,但是,良好的改革效果一是需要制度配套,即总制度与子制度的衔接配合,如英国的养老金法案与养老金监管指引相配合;二是需要“顶层指挥”,中央政府与地方政府之间,社会保障部门与税务部门、国有资产管理部门之间需要协调配合,形成合力,避免在实践中出现地方政府有意愿,中央政府不同意;社会保障部门有意愿,税务部门或国有资产管理部门难以协同等问题。
  三、运行方式:基金制与个人账户制相结合
  无论是职业养老金计划,还是个人养老金计划,英国养老金改革的一个基本方向是基金积累制与个人账户制相结合,即基金完全积累,以个人账户的方式记录和运作,职工退休时的养老金待遇水平与个人缴费和投资增值直接挂钩。这种透明、权责挂钩的运行模式有效鼓励了企业和个人参与的积极性。中国城镇职工基本养老保险的“空账”问题需要以此为借鉴,即逐步做实个人账户,让个人账户透明化、市场化运作,从而减少企业和个人的逃避缴费现象,提高企业和员工的遵缴率。
  四、参与激励:管理成本与收益保护相结合
  管理成本不仅是管理费用问题,还应该统筹考虑计划建立成本、计划运作成本、机会成本等因素。在英国,为克服养老金市场化运作的管理成本高、手续繁杂、企业和职工参与热情不高的弊端,政府相继推出了低管理成本的养老金计划——存托养老金计划和国家职业 储蓄信托,两者都具有管理成本低廉、进出手续简单、转移携带方便等特点,实践中有效促进了私人养老金计划的普及和发展。
 中国目前的企业年金市场存在计划建立成本高、手续复杂、审批繁琐、中小企业参与度不高等问题,英国的经验可以给我们提供借鉴和参考。一是在养老金计划方案方面,关于计划参与范围与资金分配比例等限制性条款,需要针对不同规模和不同所有制企业,尤其是中小企业和私人企业的实际情况,区别对待,原则性与灵活性兼顾;二是在企业年金计划建立手续与运作效率,尤其是关于企业年金计划的运作模式方面,政府需要以“安全效率”为宗旨,引导市场主体推出简便快捷的运营模式,如3 1模式,同时在监管指引方面为中小企业建立“简单高效”型企业年金计划提供方便;三是在计划参与人员的收益保护方面,政府可以规范或引导市场主体推出“保本型”“保证收益型”,或者类保本与类保证收益型产品,或者政府可以通过建立养老金计划收益保证机制,如强制建立收益保证金,丰富年金产品类型,完善收益保障机制;四是在管理费用与投资收益方面,市场对 “投资负收益、管理费硬支出” 普遍表示不理解和不接受,这就需要政府在管理费收取与投资收益底线之间建立一种激励与约束机制,尤其是对投资零收益或负收益情况下的收费应该有一定的约束和限制,以防范投资零收益或负收益情况下养老金资产的“白白流失”。总之,唯有通过多种途径和多种方式,确实打消企业和员工参与养老金计划的“计划建立顾虑”、“管理成本顾虑”和“投资收益顾虑”,才能有效调动社会,尤其是中小企业的市场参与热情,扩大“第二支柱”的普及率与覆盖面。
  五、市场监督:政府监管与社会监督相结合
  在英国,除养老金监管局、国内税收收入局、金融服务局等监管机构外,政府还建立了两大辅助性监管机制:一是“吹哨”机制,引进专业裁判或者仲裁者,代表委托人的利益,可以对受托人的不当行为进行有效约束;二是“成员抱怨”机制,为成员提供一个发表意见的论坛或者反映意见的渠道,鼓励广大成员通过这一渠道,直接将自己的意见或者不满反映给监管机构。
  中国的私人养老金(如企业年金)、国家养老金(如全国社会保障基金)已经采取了市场化管理的模式,但整体上讲,由于养老金运营主体多、行业跨度大、市场不成熟等因素,养老金法律体系、监管机构与监管职责仍不健全或分工不明确,无人监管、重复监管、监管无效等问题同时存在。实践中我们可以参考英国养老金政府监管与社会监管的基本经验,在强化制度监管,明确监管部门、职责分工与合作机制的同时,充分调动社会监督的力量,如新闻媒体监督、社会公众监督、会计师事务所与律师事务所监督,以及行业自律等,形成对养老金监督的社会机制。

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